Про визнання протиправними актів та дій

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01025, м. Київ, вул. Десятинна, 4/6 П О С Т А Н О В А І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И 11.06.2008 р. № 2/76
За позовом Акціонерне товариство холдингова компанія «Київміськбуд» До Головного контрольно-ревізійного управління України Про визнання протиправними актів та дій Головуючий суддя Келеберда В.І. Судді Винокуров К.С. Арсірій Р.О. Секретар Мельникова Л.В. Представники: Від позивача: Гомза Ю.І., Деговець Л.О. Від відповідача: Ішутко С.Ю., Кулівар С.В. Від прокуратури м. Києва Ущапівський Я.В. ОБСТАВИНИ СПРАВИ: До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулось Акціонерне товариство холдингова компанія «Київміськбуд»з позовом до Головного контрольно-ревізійного управління України про визнання протиправними актів та дій. В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на порушення відповідачем Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу», а саме щодо строку проведення ревізійної перевірки, проведення перевірки без установлених законом підстав та з порушенням чинного законодавства України. Одночасно із зверненням до суду, позивачем заявлені клопотання про вжиття заходів забезпечення позову шляхом заборони органам контрольно-ревізійної служби України здійснювати державний фінансовий контроль. Ухвалою від 30.10.07р. клопотання були частково задоволені. В ході судового розгляду справи позивач на підставі ч.1 ст.137 КАС України надав до суду заяву про зміну позовних вимог та просив: - визнати нечинним п.2.3.4 Плану контрольно-ревізійної роботи на IV квартал 2007 року, затвердженого Наказом Головного контрольно-ревізійного управління №120 від 21.09.2007 року, яким передбачається проведення з 04.10.2007року ревізії фінансово-господарської діяльності відкритого акціонерного товариства «Акціонерне товариство Холдінгова компанія «Київміськбуд»за 2005-2006року та завершений звітний період 2007року - визнати нечинним наказ першого заступника голови Головного контрольно-ревізійного управління України Рубан Н.І. про затвердження Програми ревізії фінансово-господарської діяльності Відкритого акціонерного товариства «Холдингова компанія «Київміськбуд»за 2005-2006роки та завершений звітний період 2007року. - визнати неправомірними усі дії Головного контрольно-ревізійного управління із підготовки та проведення інспектування у формі планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності Акціонерного товариства Холдингової компанії «Київміськбуд»за 2005-2006 роки та завершений період 2007 року, в тому числі, дії із складання Акту ревізії окремого питання фінансово-господарської діяльності АТ «Холдінгова компанія «Київміськбуд»№ 29-21/63 від 29.11.2007р. за наслідками цієї ревізії. - визнати незаконним складений Головним контрольно-ревізійним управлінням України Акт ревізії окремого питання фінансово-господарської діяльності АТ «Холдингова компанія «Київміськбуд»№29-21/63 від 29.11.2007р. Відповідно до ст. 51 КАС України позивач має право змінити підставу або предмет позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог або відмовитися від адміністративного позову в будь-який час до закінчення судового розгляду, а тому судом прийнято до розгляду зазначені уточнення та доповнення позивача. Відповідач проти позову заперечує. В якості безпідставності вимог позивача представник відповідача зазначає, що ГоловКРУ України діяло в межах своєї компетенції та на підставі вимог Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в України». Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з’ясувавши всі фактичні обставини, Окружний адміністративний суд м. Києва - ВСТАНОВИВ: Відповідач листом № 29-14/277 від 25.09.2007р. повідомив позивача про те, що на підставі направлення № 1520 від 08.10.2007р. з 04.10.2007р. буде розпочато ревізію фінансово-господарської діяльності підприємства позивача за звітні періоди 2005-2006 роки та завершений звітний період 2007року, яку було розпочато 09.10.2007р. В ході перевірки встановлено, що 10 жовтня 2007 року ревізором складено акт про ненадання до ревізії документів бухгалтерського обліку та фінансової звітності, за виключенням документів, що стосуються ревізії бюджетних коштів та перевірки дотримання процедури закупівель. В обґрунтування цього акту позивач зазначив, що у відповідача відсутні законні підстави на проведення ревізії його підприємства за Програмою ревізії за наступними питаннями: - відповідності фактичної діяльності підприємства передбаченій Статутом та іншими регуляторними актами (ліцензіями, сертифікатами, квотами, дозволами тощо) - правильності складання та стан виконання фінансових планів - відповідність положень наказу про облікову політику підприємства вимогам чинного законодавства - повноти, достовірності і правильності визначення доходів від усіх видів діяльності - достовірності та законності здійснених витрат - законність операцій з власним та залученим капіталом - дотримання процедур закупівель - правильності ведення бухгалтерського обліку та достовірність фінансової звітності. Однак відповідачем проведено ревізію підприємства позивача щодо використання ним бюджетних коштів, виділених замовниками на будівельно-монтажні роботи об’єктів соціальної сфери за 2005-2006 роки на 9 місяців 2007року. За результатами перевірки складено акт ревізії окремого питання фінансово-господарської діяльності АТ «Холдингова компанія «Київміськбуд»від 29.11.2007р. № 29-21/63. Суд звертає увагу, що в акті зазначено про те, що позивач 17.10.2007р. звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом про встановлення відсутності компетенції (повноважень) та визнання незаконними дій органів державної контрольно-ревізійної служби з проведення ревізії фінансово-господарської діяльності підприємства. Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до частини 3 статті 19 Господарського кодексу України, однією з сфер державного фінансового контролю за господарською діяльністю суб'єктів господарювання є збереження та витрачання коштів і матеріальних цінностей суб'єктами господарських відносин - за станом і достовірністю бухгалтерського обліку та звітності. Частиною 4 зазначеної статті передбачено, що органи державної влади і посадові особи, уповноважені здійснювати державний контроль і державний нагляд за господарською діяльністю, їх статус та загальні умови і порядок здійснення контролю і нагляду визначаються законами. Статтею 2 Закону України від 26.01.93р. № 2939 «Про державну контрольно-ревізійну службу в України»(далі –Закон № 2939) передбачено, що головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому. Частинами 2, 5 ст. 2 Закону України № 2939 передбачено, що державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування. Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи. Рішення про ревізію фінансово-господарської діяльності за сукупними показниками та затверджена програма ревізії фінансово-господарської діяльності Акціонерного товариства холдингової компанії «Київміськбуд»за 2005, 2006 роки та звітний період 2007 року було прийнято Першим заступником голови Головного КРУ Н.І. Рубан. Вчинення таких дій передбачено ч. 2 ст. 11 Закону України № 2939, тобто планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ за письмовим рішенням керівника відповідного органу державної контрольно-ревізійної служби не частіше одного разу на календарний рік. Згідно зі ст. 11 Закону України № 2939 ревізії можуть здійснюватись як в плановому, так і позаплановому порядку. Відповідно до ч. 1, 2 ст. 11 Закону України № 2939, плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державної контрольно-ревізійної служби і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об'єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія. Планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ. Тобто на законодавчому рівні чітко визначено, що планова ревізія, яка проводиться органом ДКРС, повинна охоплювати всю фінансово-господарську діяльність підконтрольної установи, тобто позивача, та не суперечить нормам законодавства України. Пунктом 1 статті 10 Закону України № 2939 передбачено, що органам ДКРС надано право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо). Крім того, відповідач відповідно до п. 16 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04. 2006 № 550, здійснював проведення ревізії шляхом документальної перевірки, що передбачала контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною та фінансовою звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об'єкта контролю, пов'язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності. Відповідно до п. 2.1. Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженому наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 № 88, первинні документи –це письмові свідоцтва, що підтверджують і фіксують господарські операції. Позивач стверджує, що предметом ревізії не може бути стан збереження державного та комунального майна, оскільки позивач не володів і не володіє державним або комунальним майном і тому, що відповідно до ст. 115 ЦК України, ст.ст. 66, 136, 137, 139, 141 ГК України та ст. 12 Закону України «Про господарські товариства»господарському товариству не може належати (окрім оренди) державне чи комунальне майно. Проте суд не може погодитись з такою позицією відповідача виходячи з наступного. Відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок»акція –іменний цінний папір, який посвідчує майнові права його власника (акціонера), що стосуються акціонерного товариства, включаючи право на отримання частини прибутку акціонерного товариства у вигляді дивідендів та право на отримання частини майна акціонерного товариства у разі його ліквідації, право на управління акціонерним товариством, а також немайнові права, передбачені Цивільним кодексом України та законом, що регулює питання створення, діяльності та припинення акціонерних товариств. З метою здійснення контролю за використанням та збереженням комунального майна, яке було передано в управління відповідача відповідно до рішення Київської міської ради від 14.03.2002р. № 362/1796 та частки майна комунальної громади м. Києва у статутному фонді АТ ХК «Київміськбуд», ГоловКРУ на підставі п. 2.34 Плану контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ на IV квартал 2007 року, затвердженого наказом ГоловКРУ від 21.09.2007 № 210, відповідач здійснив ревізію фінансово-господарської діяльності АК ХК «Київміськбуд»за 2005, 2006 роки і завершений звітний період 2007 року. До того ж, позивач відповідно до рішення Київської міської ради «Про передачу акціонерному товариству холдинговій компанії «Київміськбуд»земельної ділянки для будівництва за рахунок бюджету житлового будинку на вул. Мілютенка, 7 у Деснянському районі м. Києва для малозабезпечених верств населення»від 21.12.2006р. № 449/506 є отримувачем бюджетних коштів, а тому відповідно до ст. 2 Закону України № 2939 є підконтрольною органам ДКРС установою, що є підставою для складання відповідачем акту ревізії. Відповідно до п. 40 Порядку проведення інспектування органами державної контрольно-ревізійної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, керівник, головний бухгалтер та інші визначені працівники об'єкта контролю зобов'язані ознайомитися з актом ревізії та у разі погодження з викладеними у ньому фактами підписати отримані примірники акта. У разі наявності заперечень (зауважень) щодо змісту акта ревізії керівник, головний бухгалтер чи інші особи підписують його із застереженням. Акт підписано без заперечень, тобто позивач повністю погодився з викладеними у ньому фактами. В свою чергу, відповідно до п. 6 Порядку планування контрольно-ревізійної роботи органами державної контрольно-ревізійної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.08.2001 № 955, терміни підготовки та порядок затвердження планів контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ, контрольно-ревізійних управлінь в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, а також планів контрольно-ревізійної роботи контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп) в районах, містах, районах у містах, у тому числі міжрайонних контрольно-ревізійних відділів, визначаються ГоловКРУ. Відповідно до п. 5 Порядку планування, Плани контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ, контрольно-ревізійних управлінь в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, а також плани контрольно-ревізійної роботи контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп) в районах, містах, районах у містах, у тому числі міжрайонних контрольно-ревізійних відділів, розробляються на підставі Плану основних напрямів контрольно-ревізійної роботи органів державної контрольно-ревізійної служби та включають інші питання, вирішення яких належить до компетенції органів державної контрольно-ревізійної служби. Крім того, відповідно до ч.1 ст. 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. В свою чергу, рішенням Київської міської ради «Про передачу в управління акціонерному товариству холдинговій компанії «Київміськбуд»від 14.03.2002р. № 362/1796 передбачено передачу майна в управління АТ ХК «Київміськбуд», що не увійшло до його статутного фонду під час приватизації і залишилось у комунальній власності. Статтею 2 Закону України № 2939 передбачено, що підприємства і організації, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, відносяться до підконтрольних органам ДКРС установ. У зв'язку з наведеним прийняття рішення відповідачем про включення п. 2.34., яким передбачена ревізія фінансово-господарської діяльності Акціонерного товариства холдингової компанії «Київміськбуд»за 2005, 2006 роки та завершений період 2007 року, до Плану контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ на IV квартал 2007 року, затвердженого наказом ГоловКРУ від 21.10.2007р. № 210 є правомірним та таким, що відповідає законодавству України. Таким чином, відповідач при включенні зазначеного пункту в План контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ на IV квартал 2007 року, діяв в межах наданих повноважень та на підставі закону, а тому вимоги позивача є безпідставними, необгрунтованим та такими, що не відповідають дійсним обставинам справи, а тому не підлягають задоволенню. Відповідно до п. 4.6.10. Примірної інструкції з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.1997 № 1153, особливим способом засвідчення документа після його підписання є затвердження. Документ затверджується відповідними органами або посадовими особами, до компетенції яких належить вирішення питань, викладених у цих документах. Пунктом 7 Порядку інспектування у ході підготовки до ревізії посадовими особами служби складається в двох примірниках програма ревізії, в якій визначаються найменування об'єкта контролю, тема, період та питання, що підлягають ревізії відповідно до компетенції служби. Програма затверджується керівником органу служби чи його заступником. Тобто, посадовою особою відповідача правомірно затверджено Програму ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, що надало можливість відповідачу діяти в межах та на підставі наданих законодавством України повноважень. Відповідно до роз'яснення Вищого арбітражного суду «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з визнанням недійсними актів державних чи інших органів»від 26.01.2000 № 02-5/35, акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин. Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, і характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні. Нормативний акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово. Що ж до актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов'язки тільки у того суб'єкта (чи визначеного ними певного кола суб'єктів), якому вони адресовані. Підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт, відповідно, «не можуть оспорюватися в суді акти ревізій документи перевірок, дії службових осіб, вчинені у процесі чи за результатами перевірок тощо, оскільки ці акти не мають обов'язкового характеру»( роз'яснення ВАСУ від 26.01.2000 № 02-5/35). У разі надходження таких заяв суд повинен відмовити у їх прийнятті, а у разі помилкового прийняття - припинити провадження у справі. Зазначене вище підтверджено також п. 3 Листа Вищого господарського суду від 24.07.2001 «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з визнанням недійсними актів державних та інших органів», в якому також зазначено, що «акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин». У зв'язку з цим не можуть оспорюватись в суді акти ревізій, документальних перевірок, дії службових осіб, вчинених у процесі чи за результатами перевірок тощо, оскільки ці акти не мають обов'язкового характеру. Таким чином, такі позови не підлягають розгляду ще й за відсутністю предмету спору, оскільки акт ревізії який оскаржуюється позивачем, виходячи з вище викладеного, носить інформаційний характер. Дане визначення є загально прийнятим і додатковому тлумаченню не підлягає. Акт ревізії - службовий двосторонній документ, який стверджує факт ревізійних дій та їх результатів, і є носієм доказової інформації про виявлені недоліків в господарюванні. Метою документування ревізійних дій та їх результатів є надання власникові та іншим користувачам матеріалів ревізії, визначених законодавством, суттєвої, повної і обґрунтованої інформації про стан збереження і використання коштів, цінних паперів, матеріальних цінностей і нематеріальних активів, ведення бухгалтерського обліку і стану фінансової дисципліни, а також про обставини допущення, встановлення і розміри фінансових порушень. Скарги ж на дії службових осіб державної контрольно-ревізійної служби, як зазначено і в ст. 6 Ухвали Конституційного Суду України від 11.07.1997 № 34-з, відповідно до ст. 13 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»розглядаються та вирішуються начальником Головного контрольно-ревізійного управління України, чого Позивачем зроблено не було. Статтею 3 КАС України визначено, що адміністративний позов є звернення до суду про захист прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах із суб'єктом владних повноважень при здійсненні ним владних управлінських функцій, якими згідно зі ст. 17 КАС України є прийняття рішень, тобто нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії. Стаття 104 КАС України визначає право на звернення з таким позовом, якщо особа вважає, що порушені її права у сфері публічно-правових відносин, якими здійснення фінансового контролю та відповідно констатація фактів виявлених в ході ревізії, що фіксується актом, не являється. Відповідно до ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтується її вимоги та заперечення крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу, проте позивач не довів суду порушення його прав та охоронюваних законом інтересів діями чи рішеннями відповідача. Зважаючи на викладене, суд приходить до висновку, що позовні вимоги позивача є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню. Враховуючи викладене та керуючись ч. 3 ст. 160, ст.ст. 161-163 КАС України, Окружний адміністративний суд міста Києва, - ПОСТАНОВИВ: Відмовити у задоволенні позовних вимог повністю. Заходи забезпечення позову, які вжиті судом на підставі ухвали суду від 30.10.2007р., зберігаються до набрання постановою суду законної сили відповідно до ч.4 ст.118 Кодексу адміністративного судочинства України. Постанова відповідно до ч. 1 ст. 254 КАС України набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження, встановленого цим Кодексом, якщо таку заяву не було подано. Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів з дня її складення в повному обсязі за правилами встановленими ст.ст. 185-187 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції заяви про апеляційне оскарження з наступним поданням протягом двадцяти днів апеляційної скарги. Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження. Головуючий суддя В.І. Келеберда Судді К.С. Винокуров Р.О. Арсірій Дата підписання та складення повного тексту постанови 23.06.2008 р.